第11章 实现中国梦与国有企业监管体制改革
『如果章节错误，点此举报』
第(1/3)页
一、办国有企业是为了什么？
从我们过去讨论的兴办国有企业目的理论看，其理由为：在意识形态方面，我们要坚持公有制，国有经济是公有制中的骨干；从一些理论阐述的想象中似乎觉得，国有经济是实现公平分配的一种方式；涉及国家经济命脉的一些领域，要国家控制，国有经济就是国家控制的最好方式；当然，也有理论研究认为，国有经济是中国共产党执政的基础等等。但最基础的一点是，国有企业是全民的财富，是中国梦的重要内容，国企改革是必经之道。
（一）防止私人家族大资本垄断国民经济和影响国家政治
目前体制的国有经济，因为在其中就业的劳动力越来越少，其利益分配并不促进社会分配的公平，而是造成社会分配不公的一个重要原因。但是，需要指出的是，如果一个国家的经济被私人所垄断，以经济实力为基础左右政局，一些地方的大资本影响和干预当地的政治，也是一种危险的格局；而且，虽然大量的资本集中在国有经济之中，并不会带来分配的公平，但是，若大量的资本集中和集聚在少数私人手中，则会导致两极分化。
工业产业，有一个资本不断集中、集聚和资本有机构成不断提高的客观趋势，随着竞争，一些产业的集中度越来越高。有自然垄断性质的产业集中度，如电力网络、铁路网络、天然气输送网络等；有的通过一定的资本集中和集聚过程提高集中度，形成经济垄断，如大的钢铁、石油、烟草等工业。从企业所有制形式来看，无非有三种：第一种是私人控制的资本密集型企业，可以称之为私人资本企业；第二种是股票上市的社会资本结构型企业，可以称之为社会资本企业；第三种是国有控股的国有资本和国有资本控股的企业，我们可以称之为国有资本企业。
烟草、钢铁、石油等，这些行业的资产规模、垄断经营额、产业关联度、利润规模等，对国民经济的意义举足轻重。如果被少数家族所垄断，他们可能会以雄厚的经济基础，以左右经济命脉威胁，以资本外逃要挟，以利益好处来运作等等，国家和各级政府的最高权力和有关权力部门就范，最后左右国家和政府的政治治理。因此，不能让私人家族企业垄断资本和资源密集型的行业，防止其摧毁公民社会和现代民主的国家治理结构。
（二）承担社会责任
兴办国有企业，在市场经济条件下，目的就是补足非政府投资者不愿意在市场中办，而社会又需要的企业，它们应当是公共性质的企业。公共性质的企业，其功能就是承担非政府不愿意承担的责任，即社会责任。
既然国有企业是对非国有企业市场缺陷的一种补充，那么，国有企业应当承担哪些特殊的社会责任呢？主要有：（1）国家整体利益需要。如在地震洪水、外敌侵入、社会动荡等特殊时期，国家和政府最容易调动的是国家兴办企业的资源和力量，来应对事件和事态。最为突出的是，中国十多年来的抗洪抗震，国有电力、交通、物资储备、粮食等部门起了关键性的支撑作用。再如，替国家生产经营好特别许可领域的战略性资源，如石油、天然气、稀土、空间频道等。（2）社会公众利益的需要。如市内居民的交通出行、燃气、供水排水、医疗等需求，其提供准公共性的产品，以满足居民的日常生活需要。数量要足够，质量要保证，服务要到位。（3）投资于非国有企业不愿意投资的科技进步等领域。如周期长、投入大的科技研发，特别是发展中国家的非国有企业，一般不愿意投入其中。发展中国家与发达国家的科技进步，实际上存在着竞争关系。如果发展中国家任其非国有企业去从事科学技术的进步，由市场来决定技术进步的速率，结果只能是跌入技术进步差距的“马太陷阱”之中。为了在技术进步方面赶超发达国家，后起的发展中国家，必须有国家支持的国有企业去从事一些周期长、投资大的战略性技术的研发。
当然，国有企业也与其他的非国有企业一样，也有其一般性的社会责任，这就是：（1）保护在国有企业工作职工的合法权益。给职工缴纳各种社会保险金，支付合理的工资报酬，按照国家法律规定保证职工的正常休假、产假和假日时间，保护妇女职工的特殊权益等等，不仅是非国有企业的职责，国有企业应当在这方面做得更好。国有企业还要保障国有企业职工民主政治权利，但需要注意的是，也要防止这种权利过强而侵蚀企业利益的现象发生。（2）节约能源和保护环境，资助社会公益和慈善事业。目前中国国有企业在生态环境保护和节约能源方面，与世界许多国家相比有较大的差距，重效益、轻社会责任的问题大量存在。紫金矿业第一大股东是代表福建上杭县国资委的闽西兴杭国有资产投资经营有限公司，持有28.96%股权，是一家国有控股的上市公司。2010年7月12日福建省环保厅通报称，紫金矿业集团公司旗下紫金山铜矿湿法厂污水池发生渗漏，污染了汀江，部分江段出现死鱼。当时的初步统计，汀江流域仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达378万斤。这起污染事件实际发生在7月3日，9天后才公开披露。给当地的居民用水造成重大有害污染。2010年7月16日晚，大连港原油运输船在卸油时，输油管爆炸起火漏油，污染面积达100平方公里，对生态环境造成严重巨大损害。而与事件有关的国际储运公司是中国石油大连中石油国际事业公司（80%股份）与大连港股份公司（20%股份）的国有合资企业。还有国有煤矿等造成塌陷，国有化工业造成重大江河湖海污染，如此等等，不胜枚举。因此，国有企业应当改变目前对生态环境造成巨大破坏的格局，承担起自己应有的社会责任。
二、国有资本继续社会化和产业组织改革
对于国有工商和金融经济本身来讲，其改革一是应当继续推进其资本社会的改革，二是促进竞争和反垄断的改革。
（一）国有企业资本要继续社会化
大多数领域中的大型国有和国有控股企业改革的方向是从国有企业单一资本或者国有资本占控股格局，转向资本社会化。家族私人资本、国家资本和社会资本，是三种不同性质的主体资本。社会资本是指许多出资人投资形成的企业资本，企业的资本由多个所有者拥有，但由法人统一支配和使用。多个法人投资形成的企业资本，许多个人投资形成的股份制和股份合作制资本，非上市但许多个人投资形成的企业资本，上市公司资本，基金投资机构的资本，包括一些混合所有制企业资本，很明显都是社会资本。我们大型国有企业的改革，总体方向不应当是将国有资产变成家族私人资本，也不应当是国有资产做大做强，而是要进一步社会化，变成社会资本。
国有资产继续社会化的意义在于：（1）国有经济从竞争性的领域中退出。国有经济在竞争性领域中存在，可能形成这样一些问题：一是与社会资本企业，以及家庭、合伙、小投资者合股的小企业相比，效率较低，浪费很大；二是如果一旦一些国有企业凭国有银行支持，在竞争性的领域获得高集中度垄断的地位，则会出现将社会资本和其他小资本企业挤垮的情况，也可能会因垄断而向消费者提供价高质次的商品和服务。因此，国有垄断企业应该彻底退出一些竞争性领域，将这些领域让给小型企业和社会资本，防止国有经济在这些领域中垄断。（2）继续完善现代企业制度。需要进一步完善企业的法人治理结构，将大部分企业的董事长和总经理等领导，逐步由过去的组织部门代替市场选择，改革为交由市场选择为主。社会化的公司，就是公众公司，企业领导的业绩和其他方面，都要处于公众的监督之下。投资者以股票的买卖选择企业，股东大会选择董事长，董事会选择总经理，监事会、董事会和经理层之间形成制衡。
（二）产业组织改革
除了在资本构成和企业制度方面存在国有资本还没有很好地社会化的问题外，中国国有经济目前在产业组织方面，既存在一些如电网、铁道等领域垄断程度太高的弊端，也有钢铁、炼油等领域企业和装置规模太小、集中度不高的痼疾。因此，从产业组织上讲，应该降低集中度。反垄断的行业，需要进行反垄断的改革；而应该提高集中度，获取规模经济的行业，则需要进一步合并，消除散、小、乱的局面。即使这些需要提高集中度的行业，解决其可能垄断带来的有关问题时，关键在于其集中的资本从国有转向社会化，形成公众性的公司，由社会来监督。并且，需要设立一些第三方监督制衡的制度。
比如，电力改革的核心仍然是打破垄断，不仅要打破行业垄断，更重要的是要打破行政垄断。虽然厂网已经分开，但是电网主辅虽然有一定的进展，但在一些方面还没有真正分开，输配售仍然一体化，电网企业仍然高度垄断，实行的是仍然是统购统销、独家经营、电厂和用户不能直接交易的体制。另外履行公共服务职能的调度交易机构仍然隶属于电网企业，更加加强了其垄断地位。
电力改革的思路，从短期的改革看，要划分出上网、输电、配电、终端销售电价；对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输配电价，要在严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下，由政府确定定价原则；随着改革的推进，逐步实行输配分开，在终端售电环节引入竞争机制（即配售分开）。但是，就长期来看，电价要走出行政定价的体制，在理顺煤电价格动态关系的前提下，要由市场供需决定电力价格。
为了达到规模经济和适应对外资源谈判定价权的要求，一些如钢铁、石油化工、重型机械、汽车制造等，从产业组织角度看，应当提高集中度的行业，则需要兼并重组。钢铁业的改革重组则是要治理分散小规模和无序竞争问题，要提高其产业组织集中度，在全国形成几个大的钢铁集团。工信部2010年8月12日公布了钢铁工业结构调整的细化要求，表示将争取用三年左右的时间，对我国钢铁行业生产经营状况进行一次全面的整顿与规范，2010年公布2—3批符合《钢铁行业生产经营规范条件》的企业名单。根据工信部规划，钢铁工业兼并重组的基本目标是，要在全国范围内发展三到五家产量在5000万吨以上的具有国际竞争力的大企业集团，同时发展六到七家1000万吨—3000万吨级的较强实力的钢铁企业。工信部要求2010年三季度末淘汰落后炼铁、炼钢产能分别为3525万吨和876万吨，落后产能淘汰的政策越来越严厉，手段也将越来越多。但是，工业行业集中度的提高，并不影响国有资产的进一步社会化改革。
三、行政监管、出资人监管和资产运营分开
实际上，国家对国有和国有控股企业的监督管理有着多重性：一是普遍意义上的监督和管理，如工商登记、质量监督、排放管理、纳税等，是不论所有制如何，对所有的企业进行的一种普遍的监督管理。它需要对不同的所有制企业，内资和外资企业，都要公平公正。二是国家作为出资人意义上的对国有和国有控股企业的监督管理，包括国有资产的安
(本章未完,请翻页)
第(1/3)页
一、办国有企业是为了什么？
从我们过去讨论的兴办国有企业目的理论看，其理由为：在意识形态方面，我们要坚持公有制，国有经济是公有制中的骨干；从一些理论阐述的想象中似乎觉得，国有经济是实现公平分配的一种方式；涉及国家经济命脉的一些领域，要国家控制，国有经济就是国家控制的最好方式；当然，也有理论研究认为，国有经济是中国共产党执政的基础等等。但最基础的一点是，国有企业是全民的财富，是中国梦的重要内容，国企改革是必经之道。
（一）防止私人家族大资本垄断国民经济和影响国家政治
目前体制的国有经济，因为在其中就业的劳动力越来越少，其利益分配并不促进社会分配的公平，而是造成社会分配不公的一个重要原因。但是，需要指出的是，如果一个国家的经济被私人所垄断，以经济实力为基础左右政局，一些地方的大资本影响和干预当地的政治，也是一种危险的格局；而且，虽然大量的资本集中在国有经济之中，并不会带来分配的公平，但是，若大量的资本集中和集聚在少数私人手中，则会导致两极分化。
工业产业，有一个资本不断集中、集聚和资本有机构成不断提高的客观趋势，随着竞争，一些产业的集中度越来越高。有自然垄断性质的产业集中度，如电力网络、铁路网络、天然气输送网络等；有的通过一定的资本集中和集聚过程提高集中度，形成经济垄断，如大的钢铁、石油、烟草等工业。从企业所有制形式来看，无非有三种：第一种是私人控制的资本密集型企业，可以称之为私人资本企业；第二种是股票上市的社会资本结构型企业，可以称之为社会资本企业；第三种是国有控股的国有资本和国有资本控股的企业，我们可以称之为国有资本企业。
烟草、钢铁、石油等，这些行业的资产规模、垄断经营额、产业关联度、利润规模等，对国民经济的意义举足轻重。如果被少数家族所垄断，他们可能会以雄厚的经济基础，以左右经济命脉威胁，以资本外逃要挟，以利益好处来运作等等，国家和各级政府的最高权力和有关权力部门就范，最后左右国家和政府的政治治理。因此，不能让私人家族企业垄断资本和资源密集型的行业，防止其摧毁公民社会和现代民主的国家治理结构。
（二）承担社会责任
兴办国有企业，在市场经济条件下，目的就是补足非政府投资者不愿意在市场中办，而社会又需要的企业，它们应当是公共性质的企业。公共性质的企业，其功能就是承担非政府不愿意承担的责任，即社会责任。
既然国有企业是对非国有企业市场缺陷的一种补充，那么，国有企业应当承担哪些特殊的社会责任呢？主要有：（1）国家整体利益需要。如在地震洪水、外敌侵入、社会动荡等特殊时期，国家和政府最容易调动的是国家兴办企业的资源和力量，来应对事件和事态。最为突出的是，中国十多年来的抗洪抗震，国有电力、交通、物资储备、粮食等部门起了关键性的支撑作用。再如，替国家生产经营好特别许可领域的战略性资源，如石油、天然气、稀土、空间频道等。（2）社会公众利益的需要。如市内居民的交通出行、燃气、供水排水、医疗等需求，其提供准公共性的产品，以满足居民的日常生活需要。数量要足够，质量要保证，服务要到位。（3）投资于非国有企业不愿意投资的科技进步等领域。如周期长、投入大的科技研发，特别是发展中国家的非国有企业，一般不愿意投入其中。发展中国家与发达国家的科技进步，实际上存在着竞争关系。如果发展中国家任其非国有企业去从事科学技术的进步，由市场来决定技术进步的速率，结果只能是跌入技术进步差距的“马太陷阱”之中。为了在技术进步方面赶超发达国家，后起的发展中国家，必须有国家支持的国有企业去从事一些周期长、投资大的战略性技术的研发。
当然，国有企业也与其他的非国有企业一样，也有其一般性的社会责任，这就是：（1）保护在国有企业工作职工的合法权益。给职工缴纳各种社会保险金，支付合理的工资报酬，按照国家法律规定保证职工的正常休假、产假和假日时间，保护妇女职工的特殊权益等等，不仅是非国有企业的职责，国有企业应当在这方面做得更好。国有企业还要保障国有企业职工民主政治权利，但需要注意的是，也要防止这种权利过强而侵蚀企业利益的现象发生。（2）节约能源和保护环境，资助社会公益和慈善事业。目前中国国有企业在生态环境保护和节约能源方面，与世界许多国家相比有较大的差距，重效益、轻社会责任的问题大量存在。紫金矿业第一大股东是代表福建上杭县国资委的闽西兴杭国有资产投资经营有限公司，持有28.96%股权，是一家国有控股的上市公司。2010年7月12日福建省环保厅通报称，紫金矿业集团公司旗下紫金山铜矿湿法厂污水池发生渗漏，污染了汀江，部分江段出现死鱼。当时的初步统计，汀江流域仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达378万斤。这起污染事件实际发生在7月3日，9天后才公开披露。给当地的居民用水造成重大有害污染。2010年7月16日晚，大连港原油运输船在卸油时，输油管爆炸起火漏油，污染面积达100平方公里，对生态环境造成严重巨大损害。而与事件有关的国际储运公司是中国石油大连中石油国际事业公司（80%股份）与大连港股份公司（20%股份）的国有合资企业。还有国有煤矿等造成塌陷，国有化工业造成重大江河湖海污染，如此等等，不胜枚举。因此，国有企业应当改变目前对生态环境造成巨大破坏的格局，承担起自己应有的社会责任。
二、国有资本继续社会化和产业组织改革
对于国有工商和金融经济本身来讲，其改革一是应当继续推进其资本社会的改革，二是促进竞争和反垄断的改革。
（一）国有企业资本要继续社会化
大多数领域中的大型国有和国有控股企业改革的方向是从国有企业单一资本或者国有资本占控股格局，转向资本社会化。家族私人资本、国家资本和社会资本，是三种不同性质的主体资本。社会资本是指许多出资人投资形成的企业资本，企业的资本由多个所有者拥有，但由法人统一支配和使用。多个法人投资形成的企业资本，许多个人投资形成的股份制和股份合作制资本，非上市但许多个人投资形成的企业资本，上市公司资本，基金投资机构的资本，包括一些混合所有制企业资本，很明显都是社会资本。我们大型国有企业的改革，总体方向不应当是将国有资产变成家族私人资本，也不应当是国有资产做大做强，而是要进一步社会化，变成社会资本。
国有资产继续社会化的意义在于：（1）国有经济从竞争性的领域中退出。国有经济在竞争性领域中存在，可能形成这样一些问题：一是与社会资本企业，以及家庭、合伙、小投资者合股的小企业相比，效率较低，浪费很大；二是如果一旦一些国有企业凭国有银行支持，在竞争性的领域获得高集中度垄断的地位，则会出现将社会资本和其他小资本企业挤垮的情况，也可能会因垄断而向消费者提供价高质次的商品和服务。因此，国有垄断企业应该彻底退出一些竞争性领域，将这些领域让给小型企业和社会资本，防止国有经济在这些领域中垄断。（2）继续完善现代企业制度。需要进一步完善企业的法人治理结构，将大部分企业的董事长和总经理等领导，逐步由过去的组织部门代替市场选择，改革为交由市场选择为主。社会化的公司，就是公众公司，企业领导的业绩和其他方面，都要处于公众的监督之下。投资者以股票的买卖选择企业，股东大会选择董事长，董事会选择总经理，监事会、董事会和经理层之间形成制衡。
（二）产业组织改革
除了在资本构成和企业制度方面存在国有资本还没有很好地社会化的问题外，中国国有经济目前在产业组织方面，既存在一些如电网、铁道等领域垄断程度太高的弊端，也有钢铁、炼油等领域企业和装置规模太小、集中度不高的痼疾。因此，从产业组织上讲，应该降低集中度。反垄断的行业，需要进行反垄断的改革；而应该提高集中度，获取规模经济的行业，则需要进一步合并，消除散、小、乱的局面。即使这些需要提高集中度的行业，解决其可能垄断带来的有关问题时，关键在于其集中的资本从国有转向社会化，形成公众性的公司，由社会来监督。并且，需要设立一些第三方监督制衡的制度。
比如，电力改革的核心仍然是打破垄断，不仅要打破行业垄断，更重要的是要打破行政垄断。虽然厂网已经分开，但是电网主辅虽然有一定的进展，但在一些方面还没有真正分开，输配售仍然一体化，电网企业仍然高度垄断，实行的是仍然是统购统销、独家经营、电厂和用户不能直接交易的体制。另外履行公共服务职能的调度交易机构仍然隶属于电网企业，更加加强了其垄断地位。
电力改革的思路，从短期的改革看，要划分出上网、输电、配电、终端销售电价；对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输配电价，要在严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下，由政府确定定价原则；随着改革的推进，逐步实行输配分开，在终端售电环节引入竞争机制（即配售分开）。但是，就长期来看，电价要走出行政定价的体制，在理顺煤电价格动态关系的前提下，要由市场供需决定电力价格。
为了达到规模经济和适应对外资源谈判定价权的要求，一些如钢铁、石油化工、重型机械、汽车制造等，从产业组织角度看，应当提高集中度的行业，则需要兼并重组。钢铁业的改革重组则是要治理分散小规模和无序竞争问题，要提高其产业组织集中度，在全国形成几个大的钢铁集团。工信部2010年8月12日公布了钢铁工业结构调整的细化要求，表示将争取用三年左右的时间，对我国钢铁行业生产经营状况进行一次全面的整顿与规范，2010年公布2—3批符合《钢铁行业生产经营规范条件》的企业名单。根据工信部规划，钢铁工业兼并重组的基本目标是，要在全国范围内发展三到五家产量在5000万吨以上的具有国际竞争力的大企业集团，同时发展六到七家1000万吨—3000万吨级的较强实力的钢铁企业。工信部要求2010年三季度末淘汰落后炼铁、炼钢产能分别为3525万吨和876万吨，落后产能淘汰的政策越来越严厉，手段也将越来越多。但是，工业行业集中度的提高，并不影响国有资产的进一步社会化改革。
三、行政监管、出资人监管和资产运营分开
实际上，国家对国有和国有控股企业的监督管理有着多重性：一是普遍意义上的监督和管理，如工商登记、质量监督、排放管理、纳税等，是不论所有制如何，对所有的企业进行的一种普遍的监督管理。它需要对不同的所有制企业，内资和外资企业，都要公平公正。二是国家作为出资人意义上的对国有和国有控股企业的监督管理，包括国有资产的安
(本章未完,请翻页)