第11章 实现中国梦与国有企业监管体制改革
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全、投资的效益、利润的分配等。三是资产的具体运营，作为代表国家出资人的部门，不能具体去运营国有资产。运营国有资产，如并购、卖出、资产在行业中的退出和进入，具体应当由国有资产运营公司来操作。
（一）取消监督管理国有企业的特殊性
从中国国有企业的特殊性来看，中国的一些如烟草、邮政、石油石化等国有垄断企业，还在变相行使行政管制的权力；许多国有企业能从银行等系统得到资产剥离、呆坏账核销等特殊关怀；国家实际上对一些领域进行了限定，只有国有企业才能进入。这对于非国有企业，包括对于外资企业，都是不公平的。
需要改革的是，进一步清理在市场竞争中国有垄断企业明显和隐性的行政权力。比如，一般民营石油企业，无权进口石油，赋予进口权的民营石油企业，进口的石油需要交给中石油或者中石化，而中石油和中石化如果没有排产计划，则民营石油企业有国家下达的进口指标，也不能从国外进口石油。再比如，国内民营炼油企业，必须从中石油和中石化两大国有石油公司购买石油，才能炼制生产，不允许从其他渠道进油从事炼制。还比如，在电力系统，实际上由于垄断，也有隐性的行政权力。一些用电企业在需要提高用电等级、增容增压时，由于供电垄断，经常被迫接受电力部门的“三指定”，即指定设计单位、施工单位和设备材料。某省电力部门甚至向执行农村用电价格的企业收取城市建设附加费；某省会城市电业局在电力监管机构已经行政许可的情况下，另行设立“二次许可”，要求承接电力工程的外来施工队伍必须与发包单位建立挂靠关系，取得其颁发的《进网施工安全合格证》，还有一些供电企业向用户推荐无资质的设计施工单位。这些明显和隐性的行政权力，需要由与之有关的民营企业和外资企业，以及专家学者，反映归类，进行清理废除和政府有关部门立法加以禁止。
取消对国有企业在体制和政策等方面的特殊关怀，国企、民企和外企，都应当公平对待。政府有关部门及金融等部门，在对企业管理时，对国企、民企和外企，实际上有显性和隐性的管理差别。如曾经银行系统的呆坏账核销、金融资产剥离、划拨土地无偿进账等，都是为国有企业设计的，根本就没有民营企业的份额。在给企业贷款时，对国有企业，从各项规定上，从银行领导到信贷员的心理上，都比对民营企业要方便并偏向一些。因此，也需要清理体制和政策方面对国有企业与对民营企业的差异、歧视民营企业的法律和法规，使有关部门，包括金融行业的一些规定，对国企和民企平等对待。
在市场准入方面，对国有企业与民营企业平等对待。在中国，特许垄断经营权的有烟草、电力、电信、民航、铁路、石油化工等领域，这些行业形成特殊的垄断集团，如中国邮政集团公司、国家电网、南方电网，中国移动、中国电信、中国石油天然气集团公司等等。虽然近几年一再提出放宽准入，鼓励社会投资进入绝大部分经济领域，但是，民营企业要进入历来由政府部门严格控制或垄断程度较高的行业和领域，仍然存在诸多困难，集中表现为“三不”现象，即不同程度上存在着行业规制和市场进入限制不合理、政府服务不到位、公共机构工作人员思想观念不适应。
需要推进的改革是：（1）组织专门力量，全面清理和废除不符合《行政许可法》的地方性、部门性法规，打破行业、部门和地区垄断，实现民营企业与国企、外企平等的政策待遇，包括同等的市场准入政策；同等的招投标政策；同等的融资、税收、土地使用、财政贴息、政府采购政策；同等的外汇管理、进出口经营权、进出口配额、出口退税、出口信用保险费补贴、人员出入境等政策；同等的参与国资国企改革的政策。（2）尽快实施投资登记备案和核准管理制度。中央和地方各级政府尽快制定这方面的法规和相应的管理办法。今后除禁止类和限入类项目外，民间投资不必经政府主管部门审查，只实行登记备案或核准管理办法。
（二）出资人管理职能与防止行政管理复归
国有出资人的职责是什么，就是保证国有资产运用的领域，保证在这些领域运营国有资产的保值和增值，以及国有资产正常的收益。但是，需要指出的是，由于国有企业是公共企业，它有特殊存在与发展的领域，因而，一是要有退有进，不能所有的经济领域都存在国有企业；二是遇到公共利益时，国有企业要讲社会责任，而不能只讲资产保值和增值，比如国有企业的资产，可以通过变卖补充社会保障基金；三是对国家要求国有企业在长期的科技进步方面的战略性投资和研发等，不能以资产的收益率多少来衡量。
国有资产出资人的重要职责之一是，以出资人的身份派出董事长、财务总监和监事会主席等。这里需要处理党管干部与出资人部门管干部，以及党及出资人管干部与市场选择干部的关系。我认为，目前党管干部方面，有一部分国企干部由中组部来考察任命。考虑到资产保值增值收益与干部管理相统一的原则，应当取消企业干部的行政级别对应，并且目前由中组部考察管理的一部分国有企业干部，改由中组部和国资委组织人事部门联合考察任命为宜。或者将中组部管理干部的机构与国资委管理干部的机构合一，设在国资委之中，为组织部门的派出机构。在程序上，党管干部的原则，通过出资人委派，股东大会选举，依法产生。将党的意志，体现在法定过程之中。而经理层干部，则放权，由股东大会、董事会在企业内部、在社会上，作为职业经理人，进行公开选择，体现企业干部的党管干部与市场竞争选择相结合原则。
国资管理方面，需要进一步将出资人国有资产行政管理与国有资产经营分离。第一个层次，是国有资产监督管理委员会，作为国有资产所有权的总代表。国资委是人大或者政府领导下专门行使国有资产管理和决策的领导机构，在国资委之下设立国有资产管理办公室作为常设办事机构，同时又是国家、地方或者各级政府专司国有资产管理的职能部门。它遵循社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，对管辖区内国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全面管理和监督。
第二个层次是国有资产经营公司，国有资产经营公司的具体形式主要是国有控股公司。国有资产经营公司的建立，使政府同企业的关系发生了实质性变化。第一，明确投资主体。国有控股公司可分为两大类型：投资控股公司，主要职能是资本经营、资产运作；经营控股公司，主要职能是资本经营，资产运作与生产经营相结合。两大类型的控股公司都是投资主体，以产权为纽带，与下属企业形成母子公司关系。第二，实行政企分开。根据政企分开的原则，将行政管理局改制为投资控股公司或经营控股公司。行政管理局原有的政府经济管理职能转移至政府有关委办，资产经营职能由控股公司承担。这样，既进行了行政管理机构的改革，转变了职能，又使国有控股公司有了明确的功能定位。第三，进行资本经营。这是国有控股公司的主要职能。国有控股公司通过资本经营以及战略规划、投资决策、资产收益、产权代表管理等职能，进行产品结构、行业结构和企业组织结构的调整，盘活存量资产，优化资产配置，提高资产运营质量和效益。第四，承担资产责任。国有控股公司首要责任是负责国有资产的保值增值。国资委对各国有控股公司建立国有资产保值增值责任制考核办法。各国有控股公司还通过管人与管资产相结合，明确资产责任代表，将对产权代表考核与资产保值增值的考核挂钩。
现在的问题是，在全国范围内，在各级区域内，是分散地按照各个行业形成国有资产经营公司，还是在国资委下面再成立一个总的国有资产经营公司？如果是前者，目前，央企通过过去的部门行业所属企业的改革，已经有行业性的集团公司，各地也是如此。如果是后者，则需要对各行业的国有资产经营公司上面，还要成立一个总的资产经营公司。国资委筹划组建新的资产管理公司以运作和管理央企资产。其目的是，有利于提高国有资产运营质量以及国有企业战略调整，并严格区分国有资产的资本运营和实际运营，谨防行政干预。在目前设想的方案中，这家资产管理公司仍采取“小步走”策略，只是先把几家国有企业的部分股份放到这个公司里，相当于国资委成立了控股公司。而一般的资产管理公司应该把国有企业的所有股权划归于这家资产管理公司，公司仅在资产层面对公司实行纯财务型运作，实现资产收益的最大化。对一些经营不好企业，资产公司可以出售这家公司的股票。当然，此种改革，必然会涉及和削弱石油、电力等许多国有大鳄们的权力和利益，国资委与这些大规模企业之间的博弈会是什么结果，中央和国务院的态度如何，决定未来国家总的国有资产经营公司的诞生和命运。
未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理。对此，中央财经大学财政学院的学者文小才有较为深入的研究。他认为，金融国资委应由国务院设立，和国资委一样，作为国务院直属的事业单位。成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划，提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系，能够兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营，使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。
他还认为，金融国资委主任应由财政部的部长或副部长来兼任，也就是说，金融国资委要在财政部金融司的基础上组建，在业务上接受财政部的领导和监督。理由如下：一是财政部过去和现在一直都代表国家对国有金融企业有关财务方面的重大决策和涉及产权变动的重大事项进行审批，具有较好的机构、人力资源和开展业务的基础；二是国外有很多国家是由财政部对国有金融资产履行所有者职能，这些国家的经验可供我们借鉴；三是可以实现现有人力资源和机构资源的有效利用，符合成本效益原则，操作起来比较容易；四是较少产生利益冲突，财政部与中央银行、行业监管机构或国资委相比，既没有债权债务关系，也没有行业监管职能，作为国有金融资产的出资人代表更超脱一些；五是财政部门是国家金融风险事实上的最终承担者，宏观金融风险具有公共产品的性质，当出现系统性金融风险时，无论是私人金融机构还是国有金融机构，财政都将承担最终的风险。因此，由财政部门管理国有金融资产，统筹考虑个别机构的风险和系统性风险的关系，能更有效地防范和化解金融风险、维护宏观金融安全。
金融控股公司代表国家履行国有金融的资产所有权。在“三层次”模式中，金融控股公司的地位特殊，是介于政府和国有金融企业之间的一个缓冲层，是在政府部门和国有金融企业之间设立的隔离带，可防止政府对国有金融企业进行直接的、过多的行政干预。就我国目前的情况，2007年成立的中投公司可担此大任。中投公司除要实现国家外汇储备保值、增值外，还兼职收缩当前金融系统流动
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全、投资的效益、利润的分配等。三是资产的具体运营，作为代表国家出资人的部门，不能具体去运营国有资产。运营国有资产，如并购、卖出、资产在行业中的退出和进入，具体应当由国有资产运营公司来操作。
（一）取消监督管理国有企业的特殊性
从中国国有企业的特殊性来看，中国的一些如烟草、邮政、石油石化等国有垄断企业，还在变相行使行政管制的权力；许多国有企业能从银行等系统得到资产剥离、呆坏账核销等特殊关怀；国家实际上对一些领域进行了限定，只有国有企业才能进入。这对于非国有企业，包括对于外资企业，都是不公平的。
需要改革的是，进一步清理在市场竞争中国有垄断企业明显和隐性的行政权力。比如，一般民营石油企业，无权进口石油，赋予进口权的民营石油企业，进口的石油需要交给中石油或者中石化，而中石油和中石化如果没有排产计划，则民营石油企业有国家下达的进口指标，也不能从国外进口石油。再比如，国内民营炼油企业，必须从中石油和中石化两大国有石油公司购买石油，才能炼制生产，不允许从其他渠道进油从事炼制。还比如，在电力系统，实际上由于垄断，也有隐性的行政权力。一些用电企业在需要提高用电等级、增容增压时，由于供电垄断，经常被迫接受电力部门的“三指定”，即指定设计单位、施工单位和设备材料。某省电力部门甚至向执行农村用电价格的企业收取城市建设附加费；某省会城市电业局在电力监管机构已经行政许可的情况下，另行设立“二次许可”，要求承接电力工程的外来施工队伍必须与发包单位建立挂靠关系，取得其颁发的《进网施工安全合格证》，还有一些供电企业向用户推荐无资质的设计施工单位。这些明显和隐性的行政权力，需要由与之有关的民营企业和外资企业，以及专家学者，反映归类，进行清理废除和政府有关部门立法加以禁止。
取消对国有企业在体制和政策等方面的特殊关怀，国企、民企和外企，都应当公平对待。政府有关部门及金融等部门，在对企业管理时，对国企、民企和外企，实际上有显性和隐性的管理差别。如曾经银行系统的呆坏账核销、金融资产剥离、划拨土地无偿进账等，都是为国有企业设计的，根本就没有民营企业的份额。在给企业贷款时，对国有企业，从各项规定上，从银行领导到信贷员的心理上，都比对民营企业要方便并偏向一些。因此，也需要清理体制和政策方面对国有企业与对民营企业的差异、歧视民营企业的法律和法规，使有关部门，包括金融行业的一些规定，对国企和民企平等对待。
在市场准入方面，对国有企业与民营企业平等对待。在中国，特许垄断经营权的有烟草、电力、电信、民航、铁路、石油化工等领域，这些行业形成特殊的垄断集团，如中国邮政集团公司、国家电网、南方电网，中国移动、中国电信、中国石油天然气集团公司等等。虽然近几年一再提出放宽准入，鼓励社会投资进入绝大部分经济领域，但是，民营企业要进入历来由政府部门严格控制或垄断程度较高的行业和领域，仍然存在诸多困难，集中表现为“三不”现象，即不同程度上存在着行业规制和市场进入限制不合理、政府服务不到位、公共机构工作人员思想观念不适应。
需要推进的改革是：（1）组织专门力量，全面清理和废除不符合《行政许可法》的地方性、部门性法规，打破行业、部门和地区垄断，实现民营企业与国企、外企平等的政策待遇，包括同等的市场准入政策；同等的招投标政策；同等的融资、税收、土地使用、财政贴息、政府采购政策；同等的外汇管理、进出口经营权、进出口配额、出口退税、出口信用保险费补贴、人员出入境等政策；同等的参与国资国企改革的政策。（2）尽快实施投资登记备案和核准管理制度。中央和地方各级政府尽快制定这方面的法规和相应的管理办法。今后除禁止类和限入类项目外，民间投资不必经政府主管部门审查，只实行登记备案或核准管理办法。
（二）出资人管理职能与防止行政管理复归
国有出资人的职责是什么，就是保证国有资产运用的领域，保证在这些领域运营国有资产的保值和增值，以及国有资产正常的收益。但是，需要指出的是，由于国有企业是公共企业，它有特殊存在与发展的领域，因而，一是要有退有进，不能所有的经济领域都存在国有企业；二是遇到公共利益时，国有企业要讲社会责任，而不能只讲资产保值和增值，比如国有企业的资产，可以通过变卖补充社会保障基金；三是对国家要求国有企业在长期的科技进步方面的战略性投资和研发等，不能以资产的收益率多少来衡量。
国有资产出资人的重要职责之一是，以出资人的身份派出董事长、财务总监和监事会主席等。这里需要处理党管干部与出资人部门管干部，以及党及出资人管干部与市场选择干部的关系。我认为，目前党管干部方面，有一部分国企干部由中组部来考察任命。考虑到资产保值增值收益与干部管理相统一的原则，应当取消企业干部的行政级别对应，并且目前由中组部考察管理的一部分国有企业干部，改由中组部和国资委组织人事部门联合考察任命为宜。或者将中组部管理干部的机构与国资委管理干部的机构合一，设在国资委之中，为组织部门的派出机构。在程序上，党管干部的原则，通过出资人委派，股东大会选举，依法产生。将党的意志，体现在法定过程之中。而经理层干部，则放权，由股东大会、董事会在企业内部、在社会上，作为职业经理人，进行公开选择，体现企业干部的党管干部与市场竞争选择相结合原则。
国资管理方面，需要进一步将出资人国有资产行政管理与国有资产经营分离。第一个层次，是国有资产监督管理委员会，作为国有资产所有权的总代表。国资委是人大或者政府领导下专门行使国有资产管理和决策的领导机构，在国资委之下设立国有资产管理办公室作为常设办事机构，同时又是国家、地方或者各级政府专司国有资产管理的职能部门。它遵循社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，对管辖区内国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全面管理和监督。
第二个层次是国有资产经营公司，国有资产经营公司的具体形式主要是国有控股公司。国有资产经营公司的建立，使政府同企业的关系发生了实质性变化。第一，明确投资主体。国有控股公司可分为两大类型：投资控股公司，主要职能是资本经营、资产运作；经营控股公司，主要职能是资本经营，资产运作与生产经营相结合。两大类型的控股公司都是投资主体，以产权为纽带，与下属企业形成母子公司关系。第二，实行政企分开。根据政企分开的原则，将行政管理局改制为投资控股公司或经营控股公司。行政管理局原有的政府经济管理职能转移至政府有关委办，资产经营职能由控股公司承担。这样，既进行了行政管理机构的改革，转变了职能，又使国有控股公司有了明确的功能定位。第三，进行资本经营。这是国有控股公司的主要职能。国有控股公司通过资本经营以及战略规划、投资决策、资产收益、产权代表管理等职能，进行产品结构、行业结构和企业组织结构的调整，盘活存量资产，优化资产配置，提高资产运营质量和效益。第四，承担资产责任。国有控股公司首要责任是负责国有资产的保值增值。国资委对各国有控股公司建立国有资产保值增值责任制考核办法。各国有控股公司还通过管人与管资产相结合，明确资产责任代表，将对产权代表考核与资产保值增值的考核挂钩。
现在的问题是，在全国范围内，在各级区域内，是分散地按照各个行业形成国有资产经营公司，还是在国资委下面再成立一个总的国有资产经营公司？如果是前者，目前，央企通过过去的部门行业所属企业的改革，已经有行业性的集团公司，各地也是如此。如果是后者，则需要对各行业的国有资产经营公司上面，还要成立一个总的资产经营公司。国资委筹划组建新的资产管理公司以运作和管理央企资产。其目的是，有利于提高国有资产运营质量以及国有企业战略调整，并严格区分国有资产的资本运营和实际运营，谨防行政干预。在目前设想的方案中，这家资产管理公司仍采取“小步走”策略，只是先把几家国有企业的部分股份放到这个公司里，相当于国资委成立了控股公司。而一般的资产管理公司应该把国有企业的所有股权划归于这家资产管理公司，公司仅在资产层面对公司实行纯财务型运作，实现资产收益的最大化。对一些经营不好企业，资产公司可以出售这家公司的股票。当然，此种改革，必然会涉及和削弱石油、电力等许多国有大鳄们的权力和利益，国资委与这些大规模企业之间的博弈会是什么结果，中央和国务院的态度如何，决定未来国家总的国有资产经营公司的诞生和命运。
未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理。对此，中央财经大学财政学院的学者文小才有较为深入的研究。他认为，金融国资委应由国务院设立，和国资委一样，作为国务院直属的事业单位。成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划，提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系，能够兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营，使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。
他还认为，金融国资委主任应由财政部的部长或副部长来兼任，也就是说，金融国资委要在财政部金融司的基础上组建，在业务上接受财政部的领导和监督。理由如下：一是财政部过去和现在一直都代表国家对国有金融企业有关财务方面的重大决策和涉及产权变动的重大事项进行审批，具有较好的机构、人力资源和开展业务的基础；二是国外有很多国家是由财政部对国有金融资产履行所有者职能，这些国家的经验可供我们借鉴；三是可以实现现有人力资源和机构资源的有效利用，符合成本效益原则，操作起来比较容易；四是较少产生利益冲突，财政部与中央银行、行业监管机构或国资委相比，既没有债权债务关系，也没有行业监管职能，作为国有金融资产的出资人代表更超脱一些；五是财政部门是国家金融风险事实上的最终承担者，宏观金融风险具有公共产品的性质，当出现系统性金融风险时，无论是私人金融机构还是国有金融机构，财政都将承担最终的风险。因此，由财政部门管理国有金融资产，统筹考虑个别机构的风险和系统性风险的关系，能更有效地防范和化解金融风险、维护宏观金融安全。
金融控股公司代表国家履行国有金融的资产所有权。在“三层次”模式中，金融控股公司的地位特殊，是介于政府和国有金融企业之间的一个缓冲层，是在政府部门和国有金融企业之间设立的隔离带，可防止政府对国有金融企业进行直接的、过多的行政干预。就我国目前的情况，2007年成立的中投公司可担此大任。中投公司除要实现国家外汇储备保值、增值外，还兼职收缩当前金融系统流动
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