第11章 实现中国梦与国有企业监管体制改革
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、对抗宏观经济波动的任务。当前，中投公司已经成为一个大型金融控股集团。未来的中投公司，应该定位为我国“三层次”的国有资产管理体制下的高度市场化的超大金融控股公司，管理部分外汇储备、国有银行等在内的国有金融资产，成为我国国有金融资产管理的中枢。
对于行政事业单位的国有资产，我认为，也应当严格管理起来。一是在财政部建立台账制度，摸清行政事业单位国有资产总量，具体按照管理范围，对全国行政事业国有总资产、中央直属行政事业总资产和各省行政事业国有总资产，根据增减、折旧报废等情况，建立统计和台账制度；二是对党务行政，纯拨款的事业单位，企业管理的事业单位，分门别类进行管理；三是对行政事业国有资产的分配标准、资产使用、资产处置、资产收益等，都要纳入行政事业国有资产管理的范围；四是与国有工商企业资产、国有金融企业资产一样，也应当向人大进行报告，报告的内容是行政事业资产投资、使用、效率、处置等情况，使行政事业国有资产的投资和使用处于人民的监督之下。
四、国有资产预算及收益分配改革
国有企业是中国经济中独具特色的一块，国企改革也是中国道路的重要内容，国有资产预算及收益分配改革则是国企改革的重要制度建设。国有工商、金融等资产管理和收益分配的改革，在前面的财政税收体制改革中已经谈到了一部分。除了前述的国有资产收益应当上缴国家财和地方政外，还应当进行如下一些改革。
（一）建立向人大的国有资产财务报告制度
除了对国有工商和金融等企业建立国有资产预算外，还要建立向政府和人大的资产、负债等情况的财务报告制度。内容为：（1）对国有企业及占有、使用国有资源的其他类型企业中的国有资产产权及收益权益实施管理，负有国有资产保值和增值的责任。政府财务报告必须向使用者报告和提供它是如何有效管理和维护国有资产权益的信息。（2）各类国有企业和行政事业拥有的固定资产信息。现阶段，国有企业、政府和行政事业有固定资产使用效率不高，重复购置、重复建设现象普遍，流失情况比较严重的问题，应加强对国有固定资产的反映的监督，为国有资产财务报告信息使用者提供完整的国有资产状况。同时，对于国有企业和政府投资建设的基础设施，也应当以适当方式披露其情况。（3）国有工商企业、金融企业，以及行政事业单位拥有的债权及负有偿付责任的责任和义务的债务信息。国有债务既包括国内的国外的债务，也包括企业和行政事业单位财务报告主体以外的其他主体的债务；既包括各类现实的、显性的和明确的债务，也包括各类潜在的、隐性的债务。（4）政府采购基金的财务信息，随着财政管理体制改革的深入，政府采购、国库集中支付制度的进一步实施，政府采购基金将成为财政账务活动的一项重要内容。
（二）国有经济领域工资和管理者报酬决定制度
国有经济领域中的工资确定，首先是国有工商和金融企业负责人报酬的确定。一是要正确考核和评价国有企业效益和企业负责人业绩， 并在此基础上合理确定国企负责人薪酬。二是要借鉴和考虑国外职工与企业经理人之间工资的差别，并且还要考虑国有经济领域运营的国有资产，包括国家对国有经济垄断经营的特殊政策等因素。国有企业董事会、监事会和经理层等领导人的报酬，不能脱离中国国情，定得过高，甚至比国外发达国家的还高，这是不合理的。
国有工商和金融企业，其利润分配之前，需要向国家上交合理的资源税、排污税和国有资产投资及经营利润。目前，国有经济领域领导及职工收入较高，主要是由这些应当上交的资源税和利润没有上交而形成的。因此，石油煤炭化工电信等国有企业，需要向国家交足资源税和排污税，所有的国有工商和金融企业，都应当向国家上交利润，利润的比例应当视不同的情况，在50%—90%之间。以防止国家应得的税收和排污费，以及应当由国家收取的利润，变成国有企业领导和职工的工资。
国有工商和金融企业领导人的报酬和职工的工资，其水平和每年的增减，应当由出资人提出意见，第三方审计其收益和成本，以及负债等情况，由各级人民代表大会来确定。
（三）通过国有资产社会化来补充社会保障
“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社保基金”，已写入党的十六届三中全会报告。但是，国有企业资产向社保基金的划转工作至今尚未进入实质性操作阶段，国企资本社会化改革、社保基金的积累和资本市场的完善，逐步用国有资产社会化变现充实社保基金，或者划转由社保基金持股，是一举三得之事。
逐步将国有企业资产社会化，从市场上获得售出资产的收入，用来补充社会保障基金。过去很多年没有为职工提取养老等社会保障基金，从农民手中低价征地、低价收粮使其没有能力积累养老等储蓄，而用国有资产的社会化来获得收入，进行弥补，实际上是对过去不合理政策的一种纠正。
逐步划转国资充实社保基金，发挥社保基金长期投资的优势，对国企改革来说一个显而易见的好处是，国家将长期持有一些重点企业的股权。在这方面，社保基金具有较多的优势。因为社保基金是国家战略储备金、老百姓的“养命钱”，短期内动本金的可能性非常小。另一个好处是，社保基金作为股东之一持有国有股权，有利于抑制“一股独大”，从而推动国企公司治理的完善。也应看到，社保基金持有部分国有股权后，可能会面临股价波动或效益较差的国企破产的风险。因此，社保基金应建立起有效的风险管理制度。
五、推进国有资产民主监管
中国梦与中国道路需要老百姓的参与，国有资产的管理同样需要民主监管。国有企业，是全民资产，是通过人民上交的税收再投入，通过工农业价格剪刀差，通过许多年没有给职工提取养老等保险，通过低价征用农民的土地等方式，从全国人民手中积累而来的。人民委托国家和政府管理国有企业和国有资产，也即全民资产。因此，国有资产的保值增值，国有资产的经营状况，国有资产收益的分配等，人民有知情权和监督权。这与财政税收的民主化一样，也是人民民主一个非常重要的内容。
（一）国资委归人大管理，董事长由人大任命
国有资产到底如何管理，有两种方案：一种是全体人民委托人民代表大会，再由人大委托政府，由政府行使所有者出资人和监督管理者的权力；另一种是国资委与曾经设计的审计署、中编办一样，归属人民代表大会管理。
如果是采用第一种方案，需要处理好全民资产、人民代表大会这一国有资产最终出资人与政府代理和政府监管国有资产的关系。国有资产从理论上讲是全民所有资产，必须在人大与政府之间就委托和代理形成一种制度性的关系：作为所有者的代理者，政府资产管理部门就每年国有资产使用和增值保值（包括特殊公共产品的补贴）情况向人大报告；作为出资人，人大对国有资产的使用情况进行监督。人大还可以用抽查等方式，对国有资产代理业绩进行考察。这种方式主要是给政府的国有资产管理部门形成压力，变成其监督国有资产的动力。
但是，从国资委成立这些年的实践看，国有工商和金融企业不交和少交利润、资源税和环境排放税的情况存在，国有企业垄断使其收入分配水平比其他所有制要高，且有扩大的趋势，也压缩了其他所有制发展的空间，政府这几年也没有就国有资产预算和财务向人大进行报告。实际上，公共权力有时与公共权力的委托人之间也存在着利益差异、信息失真或者公共权力不作为的情况。因此，国有资产管理改革应当采取第二种更加彻底的方案，将国资委划归各级人民代表大会直接管理。
这样，国有企业和银行的董事长和监事会主席，应当由有关专业部门建议，国资委通过，提交人大代表审议投票任命。一些地区创造了“了解考察——讲法考法——领导谈话——供职报告——接受询问——审议表决——民主测评——颁发证书”等“八步”人大任命程序，我认为这可以作为人大考察和任命国有工商和金融企业董事长和监事会主席的制度。
（二）国有资产管理民主和公开化
财政和有关国有资产管理部门除了向人大进行国有资产预算和国有经济财务报告外，一个重要的制度设计是，由第三方审计国有工商金融企业的成本。这实际是国有资产管理民主化的一个重要内容。
有学者指出，国有企业，特别是国有垄断工商金融企业职工的工资、奖金、福利待遇等，要远高于社会平均水平。更重要的是，国有垄断企业以向公众转嫁成本等方式，来进一步提高和维持自身的高收入，进而导致低收入者不堪重负。在巨大的利益驱动下，某些行业不断地背离公正的方向，做着加剧行业垄断的反市场化的努力。此外，同样是由于对行政权力缺乏必要的制约，导致相当一部分政府收入沉淀在地方甚至单位内部，没有进入公共财政体系，没有用到真正迫切而必需的民生问题上。垄断企业的高工资，究竟在多大程度上影响了企业成本，并进而影响到广大消费者的利益？很遗憾，由于信息不对称，消费者几乎不可能获得这方面的数据。在定量证据缺位的情况下，即使有所谓的价格听证会，国有垄断企业也往往可以随心所欲轻松过关，听证会往往成为“涨价会”的代名词。真正的公平，离不开信息的透明。因此提出，国有垄断行业，应该引入类似上市公司的监管制度，即对于国有垄断企业，特别是那些国有行政性垄断企业来说，包括人力成本在内的财务信息，应该经过第三方审计后向社会公开。这是一种很好的制度设计提议。我们认为，不仅国有工商和金融垄断企业，其成本应当由人大委托的第三方独立审计机构审计，包括非垄断国有企业、国有控股企业、国有在其他企业中的入股等等，因为是人民的资产，也都应当由人大代表人民委托独立的机构进行审计。
国有资产管理民主化的重要方面还有，一是对于国有企业领导年薪、职工工资、成本核算、价格调整等事项进行人大内，或者人大组织社会听证。二是凡是国有企业的经济信息，包括年薪、工资、年金、成本、重大投资、盈利和亏损、成本等等，除了与国家安全有关的，一律通过政府公告、政府网站栏目公开，任何公民都有权查阅信息。
总之，国有经济的改革，除了国有土地制度的改革外，重要的是国有工商经济、国有金融经济的改革，还包括国有行政和事业资产管理的改革。国有工商和金融经济的改革，主要是其资产继续社会化，建立和完善国有工商和金融企业资产经营预算，国有经济向国家上缴利润；国有企业划归人大管理，工资由人大确定，董事长由人大任命，预算和财务向人大报告；国有资产及其运营情况，以及管理层工资等信息，由于是全民资产，必须向社会公开。
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、对抗宏观经济波动的任务。当前，中投公司已经成为一个大型金融控股集团。未来的中投公司，应该定位为我国“三层次”的国有资产管理体制下的高度市场化的超大金融控股公司，管理部分外汇储备、国有银行等在内的国有金融资产，成为我国国有金融资产管理的中枢。
对于行政事业单位的国有资产，我认为，也应当严格管理起来。一是在财政部建立台账制度，摸清行政事业单位国有资产总量，具体按照管理范围，对全国行政事业国有总资产、中央直属行政事业总资产和各省行政事业国有总资产，根据增减、折旧报废等情况，建立统计和台账制度；二是对党务行政，纯拨款的事业单位，企业管理的事业单位，分门别类进行管理；三是对行政事业国有资产的分配标准、资产使用、资产处置、资产收益等，都要纳入行政事业国有资产管理的范围；四是与国有工商企业资产、国有金融企业资产一样，也应当向人大进行报告，报告的内容是行政事业资产投资、使用、效率、处置等情况，使行政事业国有资产的投资和使用处于人民的监督之下。
四、国有资产预算及收益分配改革
国有企业是中国经济中独具特色的一块，国企改革也是中国道路的重要内容，国有资产预算及收益分配改革则是国企改革的重要制度建设。国有工商、金融等资产管理和收益分配的改革，在前面的财政税收体制改革中已经谈到了一部分。除了前述的国有资产收益应当上缴国家财和地方政外，还应当进行如下一些改革。
（一）建立向人大的国有资产财务报告制度
除了对国有工商和金融等企业建立国有资产预算外，还要建立向政府和人大的资产、负债等情况的财务报告制度。内容为：（1）对国有企业及占有、使用国有资源的其他类型企业中的国有资产产权及收益权益实施管理，负有国有资产保值和增值的责任。政府财务报告必须向使用者报告和提供它是如何有效管理和维护国有资产权益的信息。（2）各类国有企业和行政事业拥有的固定资产信息。现阶段，国有企业、政府和行政事业有固定资产使用效率不高，重复购置、重复建设现象普遍，流失情况比较严重的问题，应加强对国有固定资产的反映的监督，为国有资产财务报告信息使用者提供完整的国有资产状况。同时，对于国有企业和政府投资建设的基础设施，也应当以适当方式披露其情况。（3）国有工商企业、金融企业，以及行政事业单位拥有的债权及负有偿付责任的责任和义务的债务信息。国有债务既包括国内的国外的债务，也包括企业和行政事业单位财务报告主体以外的其他主体的债务；既包括各类现实的、显性的和明确的债务，也包括各类潜在的、隐性的债务。（4）政府采购基金的财务信息，随着财政管理体制改革的深入，政府采购、国库集中支付制度的进一步实施，政府采购基金将成为财政账务活动的一项重要内容。
（二）国有经济领域工资和管理者报酬决定制度
国有经济领域中的工资确定，首先是国有工商和金融企业负责人报酬的确定。一是要正确考核和评价国有企业效益和企业负责人业绩， 并在此基础上合理确定国企负责人薪酬。二是要借鉴和考虑国外职工与企业经理人之间工资的差别，并且还要考虑国有经济领域运营的国有资产，包括国家对国有经济垄断经营的特殊政策等因素。国有企业董事会、监事会和经理层等领导人的报酬，不能脱离中国国情，定得过高，甚至比国外发达国家的还高，这是不合理的。
国有工商和金融企业，其利润分配之前，需要向国家上交合理的资源税、排污税和国有资产投资及经营利润。目前，国有经济领域领导及职工收入较高，主要是由这些应当上交的资源税和利润没有上交而形成的。因此，石油煤炭化工电信等国有企业，需要向国家交足资源税和排污税，所有的国有工商和金融企业，都应当向国家上交利润，利润的比例应当视不同的情况，在50%—90%之间。以防止国家应得的税收和排污费，以及应当由国家收取的利润，变成国有企业领导和职工的工资。
国有工商和金融企业领导人的报酬和职工的工资，其水平和每年的增减，应当由出资人提出意见，第三方审计其收益和成本，以及负债等情况，由各级人民代表大会来确定。
（三）通过国有资产社会化来补充社会保障
“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社保基金”，已写入党的十六届三中全会报告。但是，国有企业资产向社保基金的划转工作至今尚未进入实质性操作阶段，国企资本社会化改革、社保基金的积累和资本市场的完善，逐步用国有资产社会化变现充实社保基金，或者划转由社保基金持股，是一举三得之事。
逐步将国有企业资产社会化，从市场上获得售出资产的收入，用来补充社会保障基金。过去很多年没有为职工提取养老等社会保障基金，从农民手中低价征地、低价收粮使其没有能力积累养老等储蓄，而用国有资产的社会化来获得收入，进行弥补，实际上是对过去不合理政策的一种纠正。
逐步划转国资充实社保基金，发挥社保基金长期投资的优势，对国企改革来说一个显而易见的好处是，国家将长期持有一些重点企业的股权。在这方面，社保基金具有较多的优势。因为社保基金是国家战略储备金、老百姓的“养命钱”，短期内动本金的可能性非常小。另一个好处是，社保基金作为股东之一持有国有股权，有利于抑制“一股独大”，从而推动国企公司治理的完善。也应看到，社保基金持有部分国有股权后，可能会面临股价波动或效益较差的国企破产的风险。因此，社保基金应建立起有效的风险管理制度。
五、推进国有资产民主监管
中国梦与中国道路需要老百姓的参与，国有资产的管理同样需要民主监管。国有企业，是全民资产，是通过人民上交的税收再投入，通过工农业价格剪刀差，通过许多年没有给职工提取养老等保险，通过低价征用农民的土地等方式，从全国人民手中积累而来的。人民委托国家和政府管理国有企业和国有资产，也即全民资产。因此，国有资产的保值增值，国有资产的经营状况，国有资产收益的分配等，人民有知情权和监督权。这与财政税收的民主化一样，也是人民民主一个非常重要的内容。
（一）国资委归人大管理，董事长由人大任命
国有资产到底如何管理，有两种方案：一种是全体人民委托人民代表大会，再由人大委托政府，由政府行使所有者出资人和监督管理者的权力；另一种是国资委与曾经设计的审计署、中编办一样，归属人民代表大会管理。
如果是采用第一种方案，需要处理好全民资产、人民代表大会这一国有资产最终出资人与政府代理和政府监管国有资产的关系。国有资产从理论上讲是全民所有资产，必须在人大与政府之间就委托和代理形成一种制度性的关系：作为所有者的代理者，政府资产管理部门就每年国有资产使用和增值保值（包括特殊公共产品的补贴）情况向人大报告；作为出资人，人大对国有资产的使用情况进行监督。人大还可以用抽查等方式，对国有资产代理业绩进行考察。这种方式主要是给政府的国有资产管理部门形成压力，变成其监督国有资产的动力。
但是，从国资委成立这些年的实践看，国有工商和金融企业不交和少交利润、资源税和环境排放税的情况存在，国有企业垄断使其收入分配水平比其他所有制要高，且有扩大的趋势，也压缩了其他所有制发展的空间，政府这几年也没有就国有资产预算和财务向人大进行报告。实际上，公共权力有时与公共权力的委托人之间也存在着利益差异、信息失真或者公共权力不作为的情况。因此，国有资产管理改革应当采取第二种更加彻底的方案，将国资委划归各级人民代表大会直接管理。
这样，国有企业和银行的董事长和监事会主席，应当由有关专业部门建议，国资委通过，提交人大代表审议投票任命。一些地区创造了“了解考察——讲法考法——领导谈话——供职报告——接受询问——审议表决——民主测评——颁发证书”等“八步”人大任命程序，我认为这可以作为人大考察和任命国有工商和金融企业董事长和监事会主席的制度。
（二）国有资产管理民主和公开化
财政和有关国有资产管理部门除了向人大进行国有资产预算和国有经济财务报告外，一个重要的制度设计是，由第三方审计国有工商金融企业的成本。这实际是国有资产管理民主化的一个重要内容。
有学者指出，国有企业，特别是国有垄断工商金融企业职工的工资、奖金、福利待遇等，要远高于社会平均水平。更重要的是，国有垄断企业以向公众转嫁成本等方式，来进一步提高和维持自身的高收入，进而导致低收入者不堪重负。在巨大的利益驱动下，某些行业不断地背离公正的方向，做着加剧行业垄断的反市场化的努力。此外，同样是由于对行政权力缺乏必要的制约，导致相当一部分政府收入沉淀在地方甚至单位内部，没有进入公共财政体系，没有用到真正迫切而必需的民生问题上。垄断企业的高工资，究竟在多大程度上影响了企业成本，并进而影响到广大消费者的利益？很遗憾，由于信息不对称，消费者几乎不可能获得这方面的数据。在定量证据缺位的情况下，即使有所谓的价格听证会，国有垄断企业也往往可以随心所欲轻松过关，听证会往往成为“涨价会”的代名词。真正的公平，离不开信息的透明。因此提出，国有垄断行业，应该引入类似上市公司的监管制度，即对于国有垄断企业，特别是那些国有行政性垄断企业来说，包括人力成本在内的财务信息，应该经过第三方审计后向社会公开。这是一种很好的制度设计提议。我们认为，不仅国有工商和金融垄断企业，其成本应当由人大委托的第三方独立审计机构审计，包括非垄断国有企业、国有控股企业、国有在其他企业中的入股等等，因为是人民的资产，也都应当由人大代表人民委托独立的机构进行审计。
国有资产管理民主化的重要方面还有，一是对于国有企业领导年薪、职工工资、成本核算、价格调整等事项进行人大内，或者人大组织社会听证。二是凡是国有企业的经济信息，包括年薪、工资、年金、成本、重大投资、盈利和亏损、成本等等，除了与国家安全有关的，一律通过政府公告、政府网站栏目公开，任何公民都有权查阅信息。
总之，国有经济的改革，除了国有土地制度的改革外，重要的是国有工商经济、国有金融经济的改革，还包括国有行政和事业资产管理的改革。国有工商和金融经济的改革，主要是其资产继续社会化，建立和完善国有工商和金融企业资产经营预算，国有经济向国家上缴利润；国有企业划归人大管理，工资由人大确定，董事长由人大任命，预算和财务向人大报告；国有资产及其运营情况，以及管理层工资等信息，由于是全民资产，必须向社会公开。